独立董事制度迎来全面改革(证监会独立董事制度从哪一年开始)

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独立董事制度迎来全面改革

据新华社、证监会，14日，上市公司独立董事制度迎来全面改革。

14日，国务院办公厅发布《关于上市公司独立董事制度改革的意见》，中国证监会随后就相关管理办法征求意见，首次就独立董事的角色定位、职责范围、履职方式等进行系统性清晰界定，回应市场关切，为独立董事更好履职提供制度保障。

证监会有关负责人就《国务院办公厅关于上市公司独立董事制度改革的意见》答记者问

1.问：请介绍一下《意见》出台的背景和重要意义？

答：上市公司独立董事制度是中国特色现代企业制度的重要组成部分，也是资本市场基础制度的重要内容。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，各有关方面认真贯彻落实党中央决策部署，稳步推进资本市场改革开放，上市公司质量得以持续提升，在国民经济发展中的作用日益凸显。独立董事制度作为上市公司治理结构的重要一环，在促进公司规范运作、保护中小投资者合法权益，推动资本市场健康稳定发展等方面发挥了积极作用。但随着全面深化资本市场改革向纵深推进，独立董事定位不清晰、责权利不对等、监督手段不够、履职保障不足等制度性问题亟待解决，已不能满足资本市场高质量发展的内在要求。

经党中央、国务院同意，国务院办公厅印发《关于上市公司独立董事制度改革的意见》（以下简称《意见》）。《意见》的出台，充分体现了党中央、国务院对建立健全中国特色现代企业制度和中国特色现代资本市场的高度重视，是深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想的重要体现。《意见》在肯定独立董事制度的背景、作用和重要意义的基础上，针对独立董事制度存在的突出问题，从独立董事的地位、作用、选择、管理、监督等方面作出制度性规范，使独立董事监督事项更聚焦、职能更优化、履职保障更充分、责权利更匹配、监督更有力，对充分发挥独立董事作用、大力提高上市公司质量、加快建设规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场具有极其重要的作用。

2.问：请介绍一下《意见》的总体思路和内容框架？

答：《意见》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大精神，完整、准确、全面贯彻新发展理念，推动形成更加科学的独立董事制度体系，促进独立董事发挥应有作用。改革坚持基本定位，将独立董事制度作为上市公司治理重要制度安排，更加有效发挥独立董事的决策、监督、咨询作用；坚持立足国情，体现中国特色和资本市场发展阶段特征，构建符合我国国情的上市公司独立董事制度体系；坚持系统观念，平衡好企业各治理主体的关系，把握好制度供给和市场培育的协同，做好立法、执法、司法各环节衔接，增强改革的系统性、整体性、协同性；坚持问题导向，切实解决制约独立董事发挥作用的突出问题，确保独立董事发挥应有作用。

按照上述思路，《意见》分为三个部分。第一部分是总体要求，明确独立董事制度改革的指导思想、基本原则和主要目标，提出要通过改革，加快形成更加科学的上市公司独立董事制度体系，推动独立董事权责更加匹配、职能更加优化、监督更加有力、选任管理更加科学，更好发挥上市公司独立董事在完善中国特色现代企业制度、健全企业监督体系、推动资本市场健康稳定发展方面的重要作用。第二部分为主要任务，从明确独立董事职责定位、优化独立董事履职方式、强化独立董事任职管理、改善独立董事选任制度、加强独立董事履职保障、严格独立董事履职情况监督管理、健全独立董事责任约束机制、完善协同高效的内外部监督体系等八个方面提出独立董事制度改革的措施，切实解决制约独立董事发挥作用的突出问题，强化独立董事监督效能，促进独立董事发挥应有作用。第三部分为组织实施，提出要加强党的领导、完善制度供给、强化宣传引导，要求各相关地区、部门和单位切实把思想和行动统一到党中央、国务院决策部署上来，高度重视和支持上市公司独立董事制度改革工作，确保各项任务落到实处。

3.问：《意见》对独立董事职责方面做了哪些重要调整？

答：清晰的职责定位是独立董事充分发挥作用的前提。长期以来，各方对独立董事的角色定位以及应当监督的重点存在模糊认识，独立董事职责范围不聚焦、不系统。这导致独立董事对自己承担的核心职责不甚清楚，在其应当监督的关键领域发挥的作用不够，同时独立董事的身份特点也决定了其不足以承担过多职责，“蜻蜓点水”式的履职效果不佳。

《意见》按照实事求是的原则，对独立董事的职责定位既全面概括、又重点聚焦，明确独立董事要履行好董事职责，在董事会中发挥参与决策、监督制衡、专业咨询作用，其中监督作用是上市公司独立董事制度的核心目标。考虑到财务造假、大股东利用关联交易损害上市公司利益仍是我国资本市场的突出问题，而独立董事可以凭借独立性、专业性优势在利益冲突事项上保持客观中立，为了更好发挥其在关键领域的监督作用，在借鉴国际最佳实践、结合中国特色和资本市场发展阶段特征的基础上，将独立董事的监督重点聚焦在公司与其控股股东、实际控制人、董事、高级管理人员之间的潜在重大利益冲突事项上，强化独立董事对关联交易、财务会计报告、董事及高级管理人员任免、薪酬等关键领域的监督作用，促使董事会决策符合公司整体利益，尤其保护中小股东合法权益。

4.问：《意见》在独立董事的选聘管理方面有哪些创新举措？

答：独立性是独立董事的显著特征和最基本任职要求。但目前对独立董事任职条件和资格认定的监督管理存在短板，在我国上市公司大股东股权集中、中小股东参与公司治理发挥作用不充分的背景下，存在独立董事素质良莠不齐、“人情董事”的情况。从公司治理的实践来看，保持独立性的关键在于能够独立履职，让独立董事与大股东和管理层“完全绝缘”“超然独立”是不现实的。《意见》着眼于提升独立董事独立履职的能力，提出要完善独立董事的任职条件、提名选举、持续管理等各环节制度。在独立性条件方面，完善独立董事任职条件，建立独立董事资格认定制度，强调独立董事不得与上市公司及其主要股东、实际控制人存在利害关系。在提名选聘方面，要求提名委员会对独立董事的任职资格进行审查，推行累积投票制选举独立董事，推动中小股东积极行权。在持续管理方面，建立独立性的定期测试和披露机制，保证其能够持续独立履职。制定独立董事职业道德规范，倡导独立董事塑造良好职业形象，探索建立独立董事信息库，鼓励具有丰富的行业经验、企业经营管理经验和财务会计、金融、法律等业务专长，在所从事的领域内有较高声誉的人士担任独立董事，拓宽优秀独立董事来源。同时，证券监督管理机构和证券交易所加强对独立董事任职和选任的监督管理，国有资产监督管理机构加强对国有控股上市公司独立董事选聘管理的监督。

5.问：《意见》在优化独立董事履职方式方面有什么重要安排？

答：履职方式是有效落实独立董事职责的关键。独立董事发挥作用的关键是其外部的独立身份，但这种身份特点导致独立董事在公司内部缺乏抓手，履职没有组织机构支撑，往往陷入“单打独斗”的困境。由于目前独立董事缺乏有效的前置把关手段，在独立董事不占多数的董事会结构中，独立董事即使有异议也不能左右最终的决策结果，不利于提前防范资本市场关键领域的风险。为此，《意见》增加独立董事区别于其他董事的履职手段，促进独立董事个人履职向依托组织履职的转变，进一步强化监督力度。一方面，搭建独立董事有效履职平台，完善独立董事占多数的董事会审计、提名、薪酬等专门委员会机制，建立全部由独立董事参加的专门会议机制。另一方面，前移监督关口，财务会计报告及其披露等重大事项在董事会审议前应当由审计委员会事前认可，关联交易等潜在重大利益冲突事项应当由独立董事专门会议事前认可，强化关键领域监督力度。

6.问：《意见》在加强独立董事履职保障方面有什么重要举措？

答：履职保障对于促进独立董事有效履职至关重要。独立董事的外部身份特点决定了其不参与日常经营管理、信息不对称、履职依赖于公司配合协助，要为独立董事履职提供必要支持和条件，一定程度弥补独立董事外部身份的局限。《意见》要求上市公司从组织、人员、资源、信息、经费等方面为独立董事履职提供必要条件，确保独立董事依法充分履职，强化对相关主体不配合、阻挠独立董事履职的监督管理，支持保险公司开展符合上市公司需要的相关责任保险业务，降低独立董事正常履职的风险。同时，通过完善独立董事履职评价制度、建立声誉激励约束机制，推动实现正向激励与反面警示并重，进一步激发独立董事履职的积极性。

7.问：《意见》对独立董事责任承担方面有什么重要变化？

答：严格的监管与合理的责任配置，既是督促独立董事勤勉尽责的重要手段，也是严肃市场纪律、守住风险底线的保障。责任过轻或过重都可能导致过罚不相当、“劣币驱逐良币”等问题。一方面，《意见》按照责权利相匹配的原则，兼顾独立董事的董事地位和外部身份导致的信息不对称、履职依赖公司配合等特点，明确独立董事与非独立董事承担共同而有区别的责任，在董事对公司董事会决议、信息披露负有法定责任的基础上，推动针对性设置独立董事的行政责任、民事责任认定标准。结合独立董事的主观过错、在决策过程中所起的作用、了解信息的途径、为核验信息采取的措施等情况综合判断，合理认定独立董事承担民事责任的形式、比例和金额，实现法律效果和社会效果的有机统一。另一方面，《意见》要求压实独立董事履职责任，进一步规范独立董事日常履职行为，从工作时间、工作记录、兼职家数等方面规范独立董事履职。证券监督管理机构、证券交易所通过现场检查、非现场监管、自律管理等方式，加大对独立董事履职的监管力度，督促独立董事勤勉尽责。坚持“零容忍”打击证券违法违规行为，加大对独立董事不履职不尽责的责任追究力度，对独立董事不勤勉履行法定职责、损害公司或者股东合法权益的，依法严肃追责。

8.问：请谈谈如何抓好《意见》的贯彻落实？

答：《意见》对组织实施进行了专门部署。一是要加强党的领导。坚持党对上市公司独立董事制度改革工作的全面领导，确保正确政治方向。各相关地区、部门和单位要切实把思想和行动统一到党中央、国务院决策部署上来，高度重视和支持上市公司独立董事制度改革工作，明确职责分工和落实措施，确保各项任务落到实处。各相关地区、部门和单位要加强统筹协调衔接，形成工作合力，提升改革整体效果。二是要完善制度供给。推动修订公司法等法律，制定上市公司监督管理条例，完善独立董事相关规定。证券监督管理机构将按照改革意见要求制定《上市公司独立董事管理办法》，落实独立董事的职责定位、选任管理、履职方式、履职保障、行政监管等制度措施；完善证券监督管理机构、证券交易所等配套规则，细化上市公司独立董事制度各环节具体要求。国有资产监督管理机构加强对国有控股上市公司的监督管理，指导国有控股股东依法履行好职责，推动上市公司独立董事更好发挥作用。财政部门和金融监督管理部门统筹完善金融机构独立董事相关规则。三是要强化宣传引导。各相关地区、部门和单位要做好宣传工作，多渠道、多平台加强对上市公司独立董事制度改革重要意义的宣传，增进认知认同、凝聚各方共识，营造良好的改革环境和崇法守信的市场环境。

回应市场五大关切

关切一：独立董事的角色定位是什么？

尽管我国资本市场自2001年以来就已经引入独立董事制度，但现有文件中并未对独立董事的定位进行过专门表述，市场对独立董事应该发挥怎样的作用认识仍然较为模糊。

意见明确，独立董事“在董事会中发挥参与决策、监督制衡、专业咨询作用”，维护公司整体利益，尤其要关注中小股东的合法权益不受损害。

“这是首次在制度层面厘清独立董事的角色定位。参与决策、监督制衡、专业咨询，独立董事在这三个方面的作用都要有，不能偏废，核心是监督，还要结合上市公司的性质和特点有所侧重。”证监会上市部有关负责人说。

关切二：独立董事的职责范围如何界定？

一直以来，市场上对于独立董事的职责范围有不同的理解。有的认为，独立董事是公司外部人，职责很难做实；有的则认为，独立董事应和其他董事一样对公司的各类决策负责。

意见坚持实事求是的原则，将独立董事的监督职责聚焦在公司与其控股股东、实际控制人、董事、高级管理人员之间的潜在重大利益冲突事项。管理办法征求意见稿则专门列出了独立董事的主要职责，并明确独立董事要“对关联交易、财务会计报告、董事及高级管理人员任免、薪酬等上市公司与其控股股东、实际控制人、董事、高级管理人员之间的潜在重大利益冲突事项进行监督”。

“管理办法征求意见稿对此前要求独立董事发表独立意见的21类事项进行梳理，使得独董的职责更加聚焦，边界更加清晰。”证监会上市部有关负责人说。

关切三：如何保障独立董事履职不再“单打独斗”？

独立董事发挥作用的关键是其外部的身份，但这种身份特点导致独立董事在公司内部缺乏抓手，往往陷入“单打独斗”的困境。

“而且，由于目前独立董事普遍缺乏有效的前置把关手段，在他们不占多数的董事会结构中，独董即便有异议也无法改变最终的决策结果。”北京大学法学院教授郭雳指出。

完善独立董事占多数的董事会审计、提名、薪酬与考核等专门委员会机制，建立独立董事专门会议机制，要求财务会计报告及其披露等重大事项应当由审计委员会事前认可，关联交易等潜在重大利益冲突事项应当由独立董事专门会议事前认可……此次改革专门增加了多项独立董事区别于其他董事的履职手段，促进独立董事由个人履职向依托组织履职的转变，通过完善工作机制进一步强化监督力度。

关切四：独立董事能否真正做到“独立”？

独立董事核心在于“独立”。多年来，A股部分上市公司独董不“独”的问题受到市场诟病。

“在我国上市公司大股东股权集中、中小股东参与公司治理不积极的背景下，选择机制不健全导致独立董事素质良莠不齐，存在‘人情董事’的情况。”中国政法大学教授、中国法学会商法学研究会会长赵旭东说。

据介绍，此次改革从任职资格、提名选举、人才来源等各环节完善制度设计，努力提升独立董事的独立履职能力。

在独立性方面，强调独立董事在身份关系上与上市公司及其主要股东、实际控制人没有利害关系，在履职过程中不得受上市公司及其主要股东、实际控制人影响。

同时，建立独立性定期测试机制，要求独立董事每年对独立性进行自查，董事会每年评估在任独立董事独立性情况，与年度报告同时披露，对不符合独立性要求的独立董事及时解聘，加强对独立董事任职后独立性的关注，确保其持续独立履职。

关切五：上市公司财务造假，如何判定独立董事责任？

近年来，一些上市公司财务造假的案例中，相关独立董事也被追责，引起市场广泛关注。那么，独立董事的责任该如何判定？

“独立董事与非独立董事承担共同而有区别的法律责任，既要坚持从严监管，尽快填补对独立董事履职行为行政监管的法律空白，又要避免不合理地放大独立董事履职风险。”证监会上市部有关负责人说。

该负责人说，意见明确，要结合独立董事的主观过错、在决策过程中所起的作用、了解信息的途径、为核验信息采取的措施等情况综合判断，合理认定独立董事承担民事赔偿责任的形式、比例和金额。按照这个原则，证监会发布的管理办法征求意见稿对独立董事的“责任认定考虑因素”和“不予处罚情形”都进行了详细规定。

郭雳认为，结合2022年初最高法相关司法解释以及诸如上海金融法院的有关案例，在本次国办指导意见出台后，预计独立董事的法律责任问题在司法层面会进一步得到明确。

证监会上市部有关负责人表示，此次独立董事制度改革使独立董事监督事项更聚焦、职能更优化、履职保障更充分、责权利更匹配、监督更有力，有助于充分发挥独立董事作用、大力提高上市公司质量，有助于加快建设规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场。

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